УДК 653–153
Г.И. Резвый
Перечислены основные трудности, мешающие сегодня должному развитию отечественных селекции и семеноводства: чрезмерная зарегулированность рынка семян, недостаточно логично выстроенная система законодательства, в том числе подзаконных нормативно-правовых актов, не всегда обоснованные административные требования. Предложены конкретные меры для придания новой динамики российскому рынку семян и внедрению на него отечественных селекционных достижений.
Ключевые слова: селекция, семеноводство, рынок семян, законодательство.
Переход к рыночной экономике в последнем десятилетии прошлого века сильно повлиял не только на государственное управление в целом, но и на сферу селекции и семеноводства Российской Федерации, Беларуси и Казахстана. Селекционеры и семеноводы госучреждений остались без планирования производства и без государственных закупок, а частные, не получив поддержки, остались один на один с монстрами мировой селекции. При этом административное регулирование в этой сфере, которое обоснованно существовало при плановой экономике (СССР), не только сохранилось, но и еще более усилилось, несмотря на формирование свободного рынка семян.
Получилось так, что сфера семеноводства не заслужила должного внимания со стороны Правительства (как регулятора), поэтому существующие селекцентры производят семена, подчас сталкиваясь со значительными проблемами [1]. Между тем российский внутренний рынок ежегодно потребляет семян на 100–120 млрд р. [2], что позволяет считать его одним из крупнейших мировых рынков (четвертое место) [3], и, следовательно, одним из самых привлекательных для селекционно-семеноводческих фирм всех стран.
Стоит ли удивляться, что в 2015 году импортные семена в общем объеме реализованных семян сахарной свеклы заняли 75%, подсолнечника – 44%, кукурузы – 45% и овощей – 34% [4]. При этом сегодня картина, скорее всего, ухудшилась.
Чтобы исправить ситуацию и принять правильные решения, нужно признать, что импортные семена в общем объеме потребления занимают такие позиции не случайно и не из-за отсутствия патриотизма у отечественных сельхозпроизводителей, а благодаря их более высоким в большинстве случаев потребительским свойствам. Поэтому логично было бы направить усилия государства не просто на стимулирование отечественной селекции, а на стимулирование селекции отечественных сортов и гибридов с такими же или более высокими потребительскими свойствами, чем у зарубежных, а также поддерживать тех селекционеров и семеноводов, которые обеспечивают производство конкурентоспособных сортов и гибридов.
Без государственного участия в развитии отечественной селекции и семеноводства, скорее всего, уже не обойтись. На российский рынок выходят очень крупные игроки. Например, 20 апреля 2018 года ФАС России согласовало приобретение компанией «Байер АГ» (Германия) 100% голосующих акций компании Monsanto Company (США) [5]. Это означает, что на российском рынке семян появится конкурент, практически не знающий финансовых ограничений в своей работе. Сорта и гибриды этой компании обладают высокой рентабельностью, поэтому согласование такого слияния можно было бы использовать в собственных интересах, обусловив его передачей нашим селекционерам современных технологий селекции и семеноводства, чтобы они имели близкие конкурентные условия в своей работе.
Известно, что именно биологический потенциал сорта – основой фактор наращивания объемов производства, повышения качества продукции и снижения ее себестоимости. А это, кроме экономической привлекательности, гарантирует и продовольственную независимость. Однако у нас пока, к сожалению, селекцию и семеноводство не стимулируют, а регулируют, и подчас не самыми удачными способами.
В частности, Стратегией развития селекции, семеноводства и технологий возделывания зерновых культур и других с. – х. культур в РФ на период до 2020 года предусмотрено:
- сформировать высокоэффективную систему семеноводства и обеспечить потребность в высококачественных семенах основных с. – х. культур на 75%;
- повысить потенциал продуктивности современных сортов на 20–30%;
- увеличить долю нематериальных активов в общих активах селекцентров к 2018 году на 35% и к 2020 году – на 45%;
- модернизировать материально-техническую базу и обновить ее на 90%, обновить машинно-тракторный парк на 50%;
- разработать системы взаимоотношений участников рынка семян на основе развития саморегулируемых организаций селекционеров и семеноводов;
- создать условия устойчивого развития отечественного рынка семян и совершенствовать механизмы его регулирования, совершенствовать нормативно-правовую базу селекции и семеноводства;
- расширить адаптивный генофонд с. – х. растений;
- нарастить патентную активность;
- создать высокотехнологичные центры селекции, промышленного производства, подготовки и хранения семян.
Однако исполнение этих решений идет не так эффективно как хотелось бы. Причина – выгодоприобретателями оказались надзорные органы (рост суммы штрафов, расширение штата и т. д.), регулятор в сфере сельского хозяйства через органы сертификации (рента от роста объема платной сертификации, субсидий) и собственно сами органы по сертификации. А пролоббированная через Правительство финансовая поддержка иностранных производителей семян в размере 2011,4 млн р. [4] не возродила отечественную селекцию и семеноводство.
Так, в 2015 году на возмещение части затрат сельхозпроизводителей на приобретение элитных семян из бюджета выделено на 2011,4 млн р., а денежные средства при этом, с учетом того, что 80% семян иностранные, через наших сельхозпроизводителей получили зарубежные производители семян. А в результате исполнения приказа МСХ РФ от 11.02.2015 «Об утверждении документов, предусмотренных Правилами предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ на поддержку отдельных подотраслей растениеводства, утвержденными постановлением Правительства РФ от 12.12.2012 № 1295 зарубежные производители таким же путем получат еще больше [4].
А что же наши селекционеры? Они большей частью по-прежнему ждут, что результаты их работы (селекционные достижения) будут распределяться сельхозтоваропроизводителям административными, нерыночными способами, а выход на рынок лучших иностранных сортов будет ограничен регулятором. Но многие отечественные сорта и гибриды не всегда сопровождаются технологиями, поэтому в поле серьезно проигрывают иностранным конкурентам. Хотя есть и немногие исключения. Агрохолдинг «Поиск», например, благодаря собственному научному потенциалу и партнерству с ФГБНУ ФНЦО, выгодно сочетает в своей работе селекционные и технологические результаты.
За 2016 год России удалось поставить за рубеж вооружений и военной техники на сумму свыше $15 млрд [6]. При этом свой собственный рынок семян объемом 100–120 млрд р. мы на 80% уступаем иностранным партнерам. Почему?
Главная проблема – это зарегулированность рынка семян [4], излишняя административная нагрузка на селекционера и семеновода и отсутствие эффективной государственной поддержки.
Несмотря на то, что Россия по некоторым культурам имеет лучшие природно-климатические условия для семеноводства, излишнее регулирование заставляет выращивать семена за пределами России. Уже сегодня до 70% семеноводства овощных культур отечественные селекционеры ведут за рубежом. Оказывается, что это и дешевле, и проще.
Чаще всего целью регулирования семеноводства заявляют качество семян, защиту прав потребителей и политическую целесообразность. Однако сегодня защита прав потребителей уже осуществляется в рамках Закона РФ от 07.02.1992 № 2300– 1 «О защите прав потребителей». Однако создаются условия для параллельного контроля в рамках ФЗ «О семеноводстве» что, безусловно, даст еще большую необоснованную административную нагрузку на отечественную селекцию и семеноводство.
Что же такое качество? Не будем обманывать себя и разберемся честно.
Во-первых, это фитосанитарное здоровье. Оно должно регулироваться, и уже регулируется отдельным Федеральным Законом «О карантине растений». Зачем нужно здоровье растений дополнительно регулировать Законом о семеноводстве, рационально обосновать, на мой взгляд, невозможно.
Во-вторых, это сортовое соответствие, уровень гибридности и происхождение. В соответствии с ч. 1, ст. 1444 Гражданского Кодекса РФ (ГК РФ) –
«… все реализуемые в РФ семена должны быть снабжены документом, удостоверяющим их сортовую принадлежность и происхождение…». Все это довольно подробно описывается в Гражданском Кодексе РФ. В соответствии с ч.2, ст. 3, ГК РФ, нормы гражданского права, содержащиеся в других законах должны соответствовать ГК РФ. Но, к сожалению, и до настоящего времени нижестоящие нормативные акты противоречат Гражданскому Кодексу РФ.
На мой взгляд, Минсельхоз облегчил деятельность сельхозпредпринимателей тогда, когда по его указанию ФГБУ «Госсорткомиссия» отменила свой приказ от 06.10.2016 № 335 «Об обязательной экспертизе на наличие генно-инженерных конструкций в с. – х. растениях» и тем самым реально сэкономила 5500 р. для каждого заявителя, желающего включить свой сорт в Реестр селекционных достижений, допущенных к использованию.
В-третьих – посевные качества. В соответствии со ст. 1, 149-ФЗ «О семеноводстве» посевные качества семян – это «совокупность признаков, характеризующих пригодность семян для посева (посадки)». В данном случае регулятор (Минсельхоз) в 1997 году необоснованно взял на себя функцию по отношению к чьей-то собственности (семенам) – делать заключение о ее пригодности или непригодности для посева (т. е. использования).
В самом деле, семена не несут в себе никакой угрозы здоровью людей, здоровью окружающей среды или безопасности государства, поэтому их оборот на законных основаниях не может быть ограничен. Не случайно Конституцией РФ [7] (ст. 71 и ст. 72) семеноводство не отнесено ни к сферам ведения РФ, ни к сферам совместного ведения РФ и ее субъектов.
Международная организация по стандартизации (ISO) определяет качество как «совокупность характеристик объекта, относящихся к его способности удовлетворять потребности, установленные или предполагаемые» [8], ГК РФ определяет, что «качество товара – это его пригодность для целей, для которых этот товар фактически используется» [9].
Следовательно, только покупатель может определить, пригодны ему те или иные семена или нет. В действительности же и продавца, и покупателя могут привлечь к административной ответственности за использование семян, не отвечающим требованиям ГОСТ (ст. 25, ФЗ от 17.12.1997 № 149-ФЗ «О семеноводстве»).
Выходит так, что истинная цель подтверждения посевных качеств семян – это получение платного документа (сертификата). Гарантирует ли покупка такого сертификата соответствие тому или иному ГОСТу? Нет. Установлена ли обязанность подтверждать соответствие тому или иному ГОСТу, и опять – нет. Статьей 28 Федерального закона «О семеноводстве» предусмотрено добровольное подтверждение соответствия семян.
Вокруг этого сломано немало копий, получатели ренты от платной сертификации не хотят думать о стране, у них более приземленные цели. А между тем, в соответствии с п.1, ст. 23 Федерального закона «О техническом регулировании» обязательная сертификация осуществляется только в случаях, предусмотренных техническими регламентами и исключительно на соответствие им. Как известно, сегодня технических регламентов устанавливающих требования к семенам, не существует. Также семена не включены в Единый перечень продукции, подлежащей обязательной сертификации, который утвержден Постановлением Правительства РФ от 01.12.2009 № 982.
Однако не секрет, что в условиях полного отсутствия предмета контроля Постановлением Правительства РФ от 05.06.2013 № 476 «О вопросах государственного контроля (надзора) и признании утратившими силу некоторых актов Правительства РФ» (п.5.1.7) Россельхознадзор в 2013 году наделен новыми, ранее отсутствовавшими у него полномочиями, на осуществление государственного надзора в отношении семян. То есть, обязательных требований к семенам нет, а надзор есть. Судя по названию Постановления Правительства – «… о признании утратившими силу некоторых актов Правительства РФ», регулятор планировал отменить устаревшие функции, а получилось, что ввел новые, что создало затруднения для отечественной селекции и семеноводства.
С 2002 года разрабатывается новый проект закона о семеноводстве [10], несмотря на то, что он противоречит Конституции РФ, Гражданскому Кодексу РФ, ФЗ «О техническом регулировании». Его принятие – попытка вернуть обязательные требования к семенам, что еще более нагрузит наших селекционеров и семеноводов или вытеснит семеноводство за пределы РФ.
Кроме этого, регулятор не отменяет вовремя устаревшие нормы действующего законодательства и не приводит нормы подзаконных актов в соответствие с вышестоящими нормативными актами. Поэтому для эффективного развития отечественной селекции и семеноводства, крайне необходима «регуляторная секира», т. е. упразднение избыточных регуляторных норм [11].
В мае 2018 года Центр Стратегических Разработок опубликовал доклад [15], авторы которого приходят к выводам о назревшем демонтаже норм, тормозящих развитие экономики, и предлагают выстраивание алгоритмов, предотвращающих их реставрацию чиновниками. Также предлагается создать специальную комиссию по дерегулированию, которая могла бы заняться организацией системного разбора регуляторных завалов и контролем за тем, чтобы законы были написаны ясно и приносили больше пользы, чем вреда, а потом перейти к концепции «умного регулирования».
Сегодня государство необоснованно берет на себя контроль за качеством семян, за соблюдением селекционером схемы селекционного процесса, пытается административно внедрять технологии производства, регулировать зоны производства, вмешивается в отношения между производителями и покупателями семян, контролирует сортообновление и сортосмену, но никак не охраняет права авторов и интересы отечественных семеноводов.
На мой взгляд, именно излишнее административное регулирование привело отечественную генную инженерию к такому состоянию, в котором она сейчас находится. В самом деле, зачем заниматься генной инженерией, если использование генномодифицированных семян запрещено законом? О генетически модифицированных организмах (ГМО) нельзя судить в категориях «опасно» или «не опасно». Эти рассуждения навязаны нам теми, кто уже далеко шагнул в этом направлении. ГМО всегда такие, какими их задумывал автор. Поэтому ГМО-растения намного рентабельнее. Нужно создавать собственные ГМО растения, безопасные, популярные и конкурентоспособные.
На протяжении 10 лет продолжается ведение отмененного Федеральным законом Реестра селекционных достижений, допущенных к использованию, который выступает как платный административный барьер на пути продвижения новых сортов на российский рынок.
Как известно, в 2008 году в соответствии с п.44, ст. 2, ФЗ от 18.12.2006 № 231-ФЗ «О введение в действие части 4, ГК РФ» вступила в законную силу 4я часть ГК РФ, а ФЗ от 06.08.1993 № 5605–1 «О селекционных достижениях» (далее – ФЗ-5605–1) был отменен. В соответствии с ч. 2, ст. 3, ГК РФ «Нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать Гражданском Кодексу». Следовательно, еще в 2008 году Государственный реестр селекционных достижений, допущенных к использованию, необходимо было отменить, поскольку его ведение предусматривалось нормами отмененного ФЗ-5605–1 «О селекционных достижениях». Кроме того, бесплатная услуга по включению в Реестр заменяется платной. Ее стоимость составляет около 120 000 р. только за один сорт (гибрид) с каждого заявителя для одного региона РФ. Если заявитель предполагает продавать свои семена, например в 10 регионах, соответственно ему придется выложить за допуск своих семян 1 200 000 р. еще до того, как он продаст хотя бы 1 кг своих семян.
Я считаю, что, среди прочего, нельзя не поддержать меры по совершенствованию отечественного семеноводства, предложенные академиком РАН А. Алтуховым [1]:
- сертификация семян – это всего лишь маркетинговое преимущество семян на рынке, следовательно, не является и не может быть предметом контроля (надзора);
- срок действия сертификатов соответствия в четыре месяца необоснован, предлагается увеличить его до одного года;
- снизить стоимость услуги сертификации рыночным способом – за счет возможности сертифицироваться в любом аккредитованном учреждении.
Правда для этого потребуется признать, что, согласно п.3.1.25 ГОСТ Р 7.0.8–2013 заверенной копией документа является копия, на которой в соответствии с установленным порядком проставлены реквизиты, обеспечивающие ее юридическую значимость. При этом копией является документ, заверенный подписью руководителя или уполномоченного на то должностного лица и печатью организации (за исключением случаев, когда определенный документ требует нотариального заверения). Это позволит осложнить монополисту, со своей разветвленной сетью филиалов, навязывать собственные платные услуги для желающих изготовить копию сертификата соответствия в системах добровольной сертификации.
Кроме этого Минсельхозу России нужно будет изменить норму своего приказа о том, что субсидии на семена выдаются при наличии сертификата соответствия выданного ФГБУ Россельхозцентр, оставив слова: «субсидии на семена выдаются при наличии документа, удостоверяющего их сортовую принадлежность и происхождение или их копии».
Необходимо также:
- отменить Постановление Правительства РФ № 643 от 04.10.2007 «Об утверждении перечня родов и видов растений, в отношении которых использование растительного материала не является нарушением исключительного права на селекционное достижение в соответствии со ст. 1422 ГК РФ»;
- создать единую базу выданных документов, удостоверяющих сортовую принадлежность и происхождение семян, что поможет организованно собирать роялти и защищать права патентообладателей;
- запретить ФС Россельхознадзору оформлять карантинные сертификаты на подкарантинную продукцию, которая не вывозится из карантинных фитосанитарных зон, предусмотреть ответственность для должностных лиц за нарушение этого правила;
- снять ограничение при перемещении сортов и гибридов между государствами Таможенного Союза;
- поручить Миннауки выступать с инициативой о формировании грантов на выполнение НИОКР по поиску и созданию генетических конструкций для инженерной трансформации геномов с. – х. растений.
Вторая проблема – отсутствие государственной поддержки селекционеров и семеноводов, производящих конкурентные семена с. – х. культур. Нужно поддержать селекционера, дающего реальный, пользующийся спросом результат – сорт или гибрид. Такой селекционер не нуждается в государственной системе внедрения новых сортов и гибридов, он без помощи государства решит проблему с рекламой и технологиями продаж, его система семеноводства не требует государственного контроля и исправления. Именно такой селекционер должен стать заказчиком фундаментальных исследований, оплачиваемых из государственного бюджета. Заказчик – селекционер, а не чиновник.
Третья проблема – качество семян. Мы должны прийти к пониманию, что не контроль обеспечит качество, а поддержка селекционера и семеновода. Современные «основные средства», используемые в селекции, а также в процессе семеноводства и подготовки семян весьма капиталоемкие. Поэтому конкуренцию в этом случае выигрывают наши зарубежные коллеги, такие как Monsanto. Эта компания вкладывает в свои предприятия, занимающиеся селекцией по всему миру, более $1 млн в день [13].
В России, в наиболее благоприятных местах, можно и нужно создавать и развивать Центры по доработке семян. Доработка отечественных семян в этих центрах должна финансироваться только из бюджета. Это и будет эффективной поддержкой отечественного семеноводства, это и гарантирует профессиональное качество на мировом уровне для выхода на внешние рынки.
Также нельзя отечественное семеноводство отделять от мировой системы товарного семеноводства. Отечественные селекционеры должны получить возможность заниматься семеноводством в самых оптимальных природно-климатических условиях для своих культур, на территории любого государства нашей планеты. И, наоборот, на территории нашего государства в благоприятных для семеноводства зонах, нужно создавать центры семеноводства, в которых могли бы работать и российские семеноводы, и их иностранные партнеры.
Нужно помнить, что экономически нерентабельно производить в России конкурентоспособные семена тех культур, для которых наши природно-климатические условия не подходят. Такие семена, как правило, дороже, их урожай меньше и они более низкого качества.
Библиографический список
- Алтухов А. Организационно-экономическое совершенствование отечественного семеноводства, АПК: экономика, управление. 2017. № 3. С. 15–27.
- Малько А.М. Мировой рынок семян и место России в нем // Картофель и овощи. 2013. № 4. С. 2–4.
- Клименко Н.Н. От отечественных семян к продовольственной безопасности // Картофель и овощи. 2014. № 11. С. 2–4.
- Москаленко Т.А. Приоритетные направления законодательного обеспечения развития агропромышленного комплекса. 2017. С. 23.
- ФАС одобрила слияние Bayer с Monsanto. [Электронный ресурс]. URL: https://www.kommersant.ru/doc/3608201. Дата обращения: 5.07.2018.
- Спрос рождает вооружение [Электронный ресурс]. URL: https://www.kommersant.ru/doc/3249489. Дата обращения: 5.07.2018.
- Конституция РФ, статья 71, статья 72 [Электронный ресурс]. URL: http://www.constitution.ru/10003000/10003000–5.htm. Дата обращения: 5.07.2018
- Окрепилов В.В. Управление качеством. М.: ОАО «Издательство «Экономика». 1998. С. 16.
- Гражданский Кодекс РФ, статья 469, п. 2. [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_9027/75352c409dc3995da91ca1d11c49dddf7b78571e/. Дата обращения: 5.07.2018.
- Федеральный портал проектов нормативных правовых актов. ID проекта 00/03–17351/08–14/2–4–4. [Электронный ресурс]. URL: https://regulation.gov.ru/#
- Российскому нормотворчеству нужны «регуляторная секира» и эксперименты [Электронный ресурс] URL: http://2035.media/2018/02/28/tsygankov-interview/. Дата обращения: 5.07.2018.
- Голодникова А.Е., Ефремов А.А., Соболь Д.В., Цыганков Д.Б., Шклярук М.С. Регуляторная политика в России. Основные тенденции и архитектура будущего. [Электронный ресурс]. URL: https://www.csr.ru/wp-content/uploads/2018/05/REGULYATORNAYA-POLITIKA-V-ROSSII_INTERNET.pdf. Дата обращения: 5.07.2018.
- Обращение участников Общего собрания АНРСК к Министру сельского хозяйства РФ Н.В. Фёдорову // Картофель и овощи. 2015. № 1. С. 3.
Об авторе
Резвый Геннадий Иванович,
генетик-селекционер, юрист-аналитик. E-mail: grezvy@gmail.com
Seed production and its understanding at the present stage
G.I. Rezvyi, geneticist, breeder, lawyer, analyst. E-mail: grezvy@gmail.com
Summary. The main difficulties hindering the proper development of domestic breeding and seed production are listed: excessive regulation of the seed market, insufficiently logically built system of legislation, including subordinate normative legal acts, not always justified administrative requirements. Specific measures are proposed to give a new dynamics to the Russian seed market and the introduction of domestic breeding achievements on it.
Keywords: breeding, seed production, seed market, legislation.
