Жизнь не стоит на месте. Изменение государственного строя, произошедшее в конце прошлого века в России, повлекло за собой значительные изменения и в структуре государственного управления. Новый этап развития требовал пересмотра государственных функций, деятельности некоторых государственных органов и принципов их функционирования в целом. Время требовало сделать государственное управление проще, яснее и эффективнее. Необходимо было добиваться гласности в области государственных расходов и четче определять ответственность каждого из операторов государственного управления. Таким образом, перед руководством страны встал вопрос об административной реформе. Дальнейшее развитие экономики требовало реформирования стареющего законодательства.
В этих условиях родился первый из указов в области административной реформы – Указ Президента РФ от 23.07.2003 № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003–2004 годах». Он определил приоритетные направления административной реформы, а решение этих задач возлагалось на Правительственную комиссию по проведению административной реформы (далее – Правительственная комиссия), образованную постановлением Правительства РФ от 31.07.2003 № 451.
К этой работе сразу же подключились и специалисты Ассоциации Независимых Российских Семенных Компаний (АНРСК) – организации, насчитывающей в своем составе 32 юридических лица, осуществляющих свою деятельность в области селекции и семеноводства овощных культур. АНРСК занимает активную позицию в области законотворчества и уже сейчас является ассоциированным членом ISF (Международной Федерации по Семенам), членом APSA (Ассоциации Семенных Компаний Азиатско-Тихоокеанского региона) и ASTA (Американской Семеноводческой Торговой Ассоциации).
После анализа Правительственной комиссией существующих на тот момент функций, рассматривались предложения общественных организаций, объединений и АНРСК. В результате были подготовлены рекомендации по сокращению «избыточных» и «дублирующихся» функций.
В результате этой работы, 25 октября 2005 года, Распоряжением Правительства РФ № 1789-р была одобрена Концепция административной реформы в Российской Федерации и утвержден новый план мероприятий по проведению административной реформы уже на 2006–2008 годы. Таким образом, на первом этапе административной реформы государственная служба карантина растений в 2005 году попала в состав Россельхознадзора (образованного Указом Президента Российской Федерации от 09 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»).
На втором этапе, в 2010 году, Распоряжением Правительства РФ от 09.03.2010 № 299-Р за подписью Премьер-министра РФ В. В. Путина поручалось, в том числе, подготовить законопроект «О карантине растений», отвечающий концептуальным требования административной реформы.
В то время этой работой было поручено заниматься экспертам «Росреформы» – института правовой поддержки публичных реформ, организации созданной в целях экспертной поддержки разработки и проведения реформ в России при Министерстве экономического развития.
Работа над законопроектом проходила с энтузиазмом, с самым широким привлечением к этой работе специалистов нашей Ассоциации, коллег из рабочей группы Консультативного совета по иностранным инвестициям (РГ КСИИ), Ассоциации Производителей Посадочного Материала (АППМ), Зернового союза России, Х5 RETAIL GROUP, таких организаций, как «Опора России», «Деловая Россия» и др.
Тогда общими усилиями удалось подготовить проект закона «О карантине растений» – вариант, разумеется, не идеальный, но отвечавший всем требованиям международного законодательства, самого широкого экспертного сообщества и основным требованиям представителей бизнеса. Этот проект уже 24 апреля 2012 года был рассмотрен и принят на заседании Государственной Думы Федерального Собрания РФ в первом чтении. Причем тогда Комитетом по аграрным вопросам Государственной Думы законопроекту была дана высокая оценка, прежде всего в части снятия излишних административных барьеров.
АНРСК со своими коллегами добивалась того, чтобы законопроект предусматривал совершенствование правового регулирования в области обеспечения карантина растений, чтобы оптимизировались бы функции и процедуры обеспечения карантина растений и карантинного фитосанитарного контроля при ввозе на территорию страны подкарантинной продукции. Требовалось устранить целый ряд административных барьеров для бизнеса и внедрить механизмы, уменьшающие пространство для усмотрения должностных лиц при принятии властных решений.
Однако сегодня основная часть действий Минсельхоза России, Федеральной Службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзора) и Комитета Государственной Думы по аграрным вопросам по «совершенствованию законодательства», на наш взгляд, не способствует устранению излишних функций государственного управления. Осуществляются попытки восстановить те положения отраслевых законов, которые были скорректированы или вовсе отменены после вступления в силу законов о техническом регулировании, о защите прав предпринимателей, части четвертой ГК РФ и т. д. Совершенно очевидным стало стремление заинтересованных ведомств, как можно дольше сохранять в неизменном виде устаревшие Постановления Правительства РФ и приказы Минсельхозпрода России, вплоть до нормативных актов СССР и союзных ГОСТов.
С 2012 года по 2014 год доработкой проекта занимался Комитет Государственной Думы по аграрным вопросам, в результате чего законопроект не только изменился до неузнаваемости, но и стал вводить новые, плохо завуалированные административные барьеры, обязательные требования, технически необоснованные меры и монопольные платные государственные услуги.
Например, правильное определение карантинного сертификата, предложенное ГС Республики Мордовия, ЗС Пензенской области и депутатом С. А. Дорониным, было отклонено, а взамен принято такое, которое позволяет оформлять данный документ на любую партию подкарантинной продукции, перемещаемую по территории РФ – налицо создание административного барьера в самом чистом виде, отмененного всего два года назад Распоряжением В. В. Путина (от 09.03.2010 № 299-Р).
По этой причине Ассоциация Независимых Российских Семенных Компаний неоднократно направляла свои предложения и замечания в Минсельхоз России (6 обращений), в Правительство РФ (5 челобитных), в ГД ФС РФ (8 развернутых предложений), в Администрацию Президента (4 письма), в Комиссию по административной реформе (2 предложения), в ФАС (3 обращения), но, к сожалению, безуспешно.
Может, и не стоило бы писать об огромной работе, проделанной АНРСК и другими общественными объединениями, о том, что их мнение не слышат или не хотят слышать. Ведь даже куда более важные замечания Правительства РФ (от 25.06.2013 № 3556п-П11) из официального отзыва, сделанные на законопроект, подготовленный ко второму чтению, не были услышаны его авторами, а Распоряжение Правительства РФ от 09.03.2010 № 299-Р осталось не исполненным до сих пор.
Новый Федеральный закон теперь не обеспечивает разделение властей (ст. 10 Конституции России) потому, что ФС по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор) сосредотачивает в своих руках законодательную власть (издание обязательных для исполнения нормативных актов), исполнительную (контрольно-надзорная деятельность) и судебную (в виде права выносить решения по административным делам). Кроме этого, теперь закрепляется право на оказание монопольных платных услуг подведомственными Россельхознадзору организациями. Ряд широко используемых в законе понятий не раскрывается, следовательно, они будут истолкованы в интересах проверяющего. Остальные понятия раскрыты, но вступают в противоречие с используемыми в международной практике (Глоссарий Фитосанитарных Терминов) или вводят расширенную и двойную трактовку. Теперь на территории РФ вводится тотальная сертификация всей подкарантинной продукции, а контрольно-надзорная деятельность в области карантина растений, выводится из-под действия 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» от 26.12.2008, как, например, контроль в области радиационной безопасности, использования атомной техники или на территориях особых экономических зон. И перечислять так можно бесконечно.
Тем не менее, вызывающий целый шквал нареканий, создающий массу новых административных барьеров законопроект был рассмотрен на заседании Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в последние рабочие дни его сессии 02.07.2014 года. Стоит ли удивляться, что он оказался чудесным образом принятым и во втором и в третьем чтении в один день? А затем еще и одобрен Советом Федерации, также в последние рабочие дни.
К огромному сожалению, подобная практика складывается в настоящее время и с принятием закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О семеноводстве» и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации, который неоднократно выносился на постатейное обсуждение на различных уровнях в Министерстве экономического развития, Минсельхозе РФ. Состоялось много заседаний и общественных слушаний, дано большое число замечаний и предложений, направленных на приведение его в соответствие с требованиями современной рыночной экономики. Однако окончательная редакция Проекта Федерального закона «О семеноводстве», внесенная Правительством Российской Федерации для рассмотрения в ГД РФ в ноябре 2014 года, и до сих пор вызывает много нареканий у российского бизнес-сообщества. Принятие данного законопроекта не обеспечит повышения эффективности правового регулирования отношений в области семеноводства и не устранит существующие пробелы и коллизии в законодательстве РФ, а значит, и не обеспечит исполнение пункта 36 распоряжения Правительства РФ от 9 марта 2010 года.
Впору вспомнить слова выдающегося русского историка Василия Осиповича Ключевского: «Любуясь, как реформа преображала русскую старину, не доглядели, как русская старина преображала реформу» («Памяти С. М. Соловьева», II (1904).
И.М. Коноваленко,
исполнительный директор АНРСК
